FORCES - L'ouverture des marchés et la protection des cultures : une équation difficile

L'ouverture des marchés et la protection des cultures:
une équation difficile

Ivan Bernier
Professeur de droit
Université Laval

Il y a dix ans, l'Organisation des Nations Unies proclamait les années 1988-1997 « Décennie mondiale du développement culturel » et donnait à l'UNESCO le mandat d'organiser une série d'activités sur ce thème¹. Cette initiative visait à redonner aux valeurs culturelles et humaines leur place dans le développement économique et technologique et à situer la culture au cœur de ce développement. Dans le contexte du projet d'intégration économique des 35 pays des Amériques et des Antilles, il apparaît utile, au moment où s'achève cette décennie, de s'interroger sur la présence de la culture dans ce grand dessein, sur les enjeux culturels et, enfin, sur les conditions d'une véritable prise en compte de la culture dans le contexte continental.

La place de la culture

Depuis le coup d'envoi du projet d'intégration à Miami en 1994, force nous est de reconnaître que la question culturelle n'a occupé que peu de place. Tout au plus retrouve-t-on, dans la Déclaration de principe du Sommet de Miami, un énoncé reconnaissant la diversité des ressources et des cultures des États participants. On y affirme aussi que la démocratie représentative constitue « le seul système qui garantisse le respect des droits de l'homme et la primauté du droit, et qui protège la diversité culturelle, le pluralisme, le respect des droits des minorités, ainsi que la paix au sein des nations et entre elles ». Dans le plan d'action qui accompagne la déclaration de principe, on lit que « [l]e développement culturel constitue un élément fondamental et intégral du développement des Amériques et possède la capacité inhérente d'enrichir nos sociétés et d'engendrer une plus grande compréhension entre nos pays ». On y souligne enfin l'intention des gouvernements d'encourager des relations plus dynamiques entre les universités, les musées, les centres artistiques et littéraires ainsi qu'entre les participants culturels à titre individuel et de demander à l'Organisation des États américains (OÉA) et à la Banque interaméricaine de développement (BID) de renforcer leurs plans et leurs programmes en vue de faciliter les échanges culturels ainsi que le flux d'informations culturelles et historiques. Sauf ces énoncés généraux, aucune des déclarations finales et aucun des rapports publiés plus tard lors des sommets de Denver en 1995, de Carthagène en 1996 et de Belo Horizonte en 1997 ne fait état de la dimension culturelle. Quand à l'OÉA et à la BID, il ne semble pas que les deux organisations aient produit à ce jour de document traitant spécifiquement de la culture dans le contexte d'une zone de libre-échange dans les Amériques, même si elles demeurent toutes les deux activement engagées dans la promotion des échanges culturels.

C'est donc dire que l'on n'a pas encore entrepris de véritable réflexion sur la dimension culturelle du projet d'intégration économique. C'est d'autant plus inquiétant que la place de la culture dans les accords économiques multilatéraux et régionaux est devenue, depuis quelques années, une question fort controversée. Même si le débat porte plus spécialement sur les échanges et les investissements en matière de biens et de services culturels, il n'en soulève pas moins la question plus fondamentale de l'impact de la libéralisation des échanges sur les identités nationales. Or, quoi qu'il arrive de ce débat sur le plan international, il pourra difficilement ne pas se refléter dans le processus de création d'une zone de libre-échange continentale. Ce qui s'est passé aussi bien au Canada qu'au Mexique à l'occasion de la mise en place de l'ALÉNA donne une bonne idée à la fois de l'importance de la question et de l'utilité de l'aborder de front dès maintenant.

Libre-échange et identité nationale

Le concept de l'identité nationale renvoie à une vision sociologique et anthropologique de la culture qui recoupe une réalité très vaste. La culture est ici définie « non seulement en fonction de la langue, des institutions sociales et familiales, des us et coutumes particuliers, des réalisations artistiques et littéraires et des divertissements populaires, mais aussi... en fonction du mode de vie, qui englobe tous les éléments de l'activité humaine, qu'ils soient d'ordre social, religieux, athlétique, culturel, politique ou économique² » . Ainsi comprise, l'identité nationale peut difficilement ne pas être affectée par le libre-échange dans la mesure où celui-ci tend à limiter l'intervention de l'État dans l'économie et à imposer un même moule commercial aux multiples attentes des citoyens dans les divers domaines de l'activité humaine.

Cette préoccupation s'est manifestée très clairement au Canada dès le début des négociations en vue de l'accord de libre-échange avec les États-Unis. De nombreuses personnalités, de même que divers groupes identifiés à la vie culturelle ou aux milieux nationalistes canadiens, se sont rapidement organisés alors pour faire opposition à ce projet. La ratification de l'Accord de libre-échange avec les États-Unis est rapidement devenue un enjeu majeur de l'élection fédérale de 1988. L'éventualité de l'accord a souvent donné lieu alors à de sombres prédictions sur l'avenir de l'identité canadienne. Mais cette élection qui a pris un caractère référendaire devait finalement être gagnée par les tenants du libre-échange malgré l'opposition de près de 60 % des électeurs, dispersés dans plusieurs partis. Près de la moitié des Canadiens restent, aujourd'hui encore, opposés au libre-échange par crainte d'une domination américaine sur les plans économique, politique, culturel et social.

On a observé dans une moindre mesure, les mêmes préoccupations au Mexique au sujet des répercussions de l'ALÉNA sur l'identité nationale mexicaine. Selon Gustavo del Castillo Vera, le danger d'acculturation aurait été une préoccupation réelle du Mexique durant les négociations, mais elle n'aurait pas donné lieu à un débat public en raison du contrôle étroit de l'administration sur le processus de consultation et sur l'information³. En fait, le débat sur le libre-échange a été essentiellement confiné aux élites et aux spécialistes. De façon générale, ceux-ci ont manifesté leurs craintes sous deux rapports. D'abord, quant au danger que la coopération entre partenaires inégaux sur le plan du développement économique tourne facilement à la domination, mais aussi quant au risque d'américanisation de la culture mexicaine. Or, selon Soledad Loaeza, non seulement les craintes relatives à la domination économique l'emportaient-elles sur les craintes identitaires, mais elles étaient également tempérées par le désir de voir la situation économique du Mexique s'améliorer⁴, d'où le soutien majoritaire à l'Accord de libre-échange nord-américain. Mais la crise du Chiapas, qui éclate le jour même de l'entrée en vigueur de l'ALÉNA, devait mettre en évidence la fragilité de cet appui. L'adhésion populaire devait effectivement chuter de façon considérable peu de temps après l'entrée en vigueur de l'accord.

Il demeure toutefois difficile de mesurer de façon précise à quel point les identités nationales canadienne et mexicaine ont été affectées par la libéralisation des échanges. Il faudrait, pour cela, posséder un portrait relativement précis des identités nationales à la veille de l'introduction du libre-échange et ensuite mesurer son évolution. Il s'agit d'une tâche considérable voire impossible tant la notion d'identité nationale englobe des réalités multiples et diversifiées. Mais cela ne veut pas dire pour autant que le libre-échange n'a pas entraîné de changements dans les systèmes de valeurs et de références des pays concernés.

Au Canada, il suffit, par exemple, de prendre connaissance des lois adoptées à l'occasion de l'ALÉ et de l'ALÉNA pour se rendre compte de l'ampleur des modifications qui ont été nécessaires. Prises individuellement, toutes ces modifications ne semblent guère susceptibles de porter atteinte à l'identité nationale canadienne. Globalement, en revanche, elles confirment un changement d'attitude de la part du Canada relativement à la place de l'intervention publique dans l'économie et à l'importance relative des droits individuels par rapport à l'intérêt public⁵. Dans un contexte libre- échangiste qui valorise par-dessus tout le rôle du consommateur, certains, au Canada, en arrivent même à définir désormais la culture comme n'étant rien d'autre que la somme totale, au niveau d'une société, des choix individuels⁶.

Au Mexique, les changements imposés par l'ALÉNA ont été encore plus nombreux à cause de l'écart plus prononcé des niveaux de développement économique. Ils ont déjà même commencé à avoir des répercussions non négligeables sur la culture. Ils ont entre autres ancré une tendance à la libéralisation et à la déréglementation qui est en train de redéfinir la place de l'État en tant qu'acteur social. Un commentateur faisait même valoir que les changements introduits avec le libre-échange pourraient bien être à long terme davantage politiques et symboliques qu'économiques⁷. Plusieurs auteurs ont aussi souligné que la mise en œuvre de l'ALÉNA a donné lieu à une forme d'américanisation du droit mexicain dans divers domaines. À la lumière de l'expérience mexicaine, certains d'entre eux ont même conseillé la plus grande prudence aux autres pays invités à adhérer à l'ALÉNA ou qui sont tentés d'y adhérer⁸.

La question est de savoir si ce qu'on a observé au Canada et au Mexique est applicable au projet de Zone de libre-échange des Amériques. Dans la mesure où la majorité des autres États font déjà partie depuis plusieurs années de zones de libre-échange ou de marchés communs, on pourrait croire que les ajustements culturels sont d'ores et déjà largement complétés. Mais, ce serait oublier que bon nombre de ces régimes d'intégration étaient fondés sur une philosophie de développement interventionniste basée sur la substitution des importations qui n'a pas donné les résultats escomptés et qu'elle a dû être abandonnée par la suite. Ce n'est que depuis la fin des années 80, en fait, qu'on observe une réelle tendance au désengagement de l'État dans le domaine économique qui se rapproche de celle observée dans l'ALÉNA. Cette tendance, liée au renouveau du régionalisme économique, n'a pas fini d'entraîner des répercussions sur le plan culturel.

Dans ce contexte, il faut reconnaître que les préoccupations au sujet de l'identité culturelle se présentent différemment en Amérique latine dans la mesure où elles comportent à la fois des dimensions nationales et régionales. Déjà en 1978 à Bogotá, la Conférence intergouvernementale sur les politiques culturelles en Amérique latine et dans les Caraïbes faisait ressortir l'existence dans toute la région d'une volonté d'intégration qui, tout en respectant les particularités de chaque peuple, engageait l'Amérique latine dans un destin commun. Dans le processus de création d'une zone de libre-échange continentale, il ne serait pas surprenant que ces préoccupations identitaires resurgissent sous une forme politique. Celle d'une opposition entre un modèle d'intégration régionale proprement latino-américain, plus souple, plus politique, plus sensible aux cheminements individuels de chacun des États, comme le MERCOSUR, et un modèle nord-américain, plus rigide, plus légaliste et plus uniforme, comme l'ALÉNA. Rien n'empêche, en théorie, les deux modèles de coexister au sein de la future zone de libre-échange continentale. Il reste cependant à voir comment cela pourra s'articuler dans la pratique.

Pour le moment, il apparaît surtout important de préciser que si l'introduction du libre-échange influence les identités nationales, cela ne veut pas dire pour autant qu'il faille rejeter toute initiative politique susceptible de les moduler. Affirmer le contraire serait figer les notions de culture et d'identité nationale, un postulat qui ne servirait qu'à ceux qui veulent en faire des instruments de contrôle politique. En réalité, toute culture nationale, si elle doit demeurer vivante, est condamnée à s'adapter dans le temps à une variété de changements à la fois internes et externes. Le vrai problème que pose le libre-échange est de savoir si les changements qu'il entraîne dans les valeurs, les façons d'être et de faire, affectent la possibilité « de promouvoir et maintenir un espace public pluriel par lequel les citoyens peuvent accéder et participer à la vie culturelle, elle-même nécessaire à la vie publique⁹ ». En d'autres termes, il ne s'agit pas tant de savoir si le libre-échange, avec la logique commerciale qui le sous-tend, menace les valeurs ainsi que les façons d'être et de faire traditionnelles, mais bien plutôt s'il laisse place, au-delà de la simple relation producteur-consommateur, à l'expression démocratique des choix des citoyens. Dans cette perspective, l'enjeu culturel du libre-échange peut être considéré comme un enjeu démocratique.

Les biens et services culturels

La problématique de la préservation de la culture entendue dans le sens plus restreint des biens et services culturels se présente différemment. Il s'agit dans ce cas de savoir si, dans un contexte d'ouverture des marchés et d'intégration économique, les biens et services culturels doivent être considérés différemment des autres produits. C'est un débat de fond qui oppose les tenants d'une ouverture sans restrictions du marché des biens et services culturels – au premier rang desquels on retrouve les États-Unis – à ceux qui considèrent que les produits culturels ne sont pas des produits comme les autres et doivent donc jouir d'un certain niveau de protection, parmi lesquels on retrouve le Canada comme la France, en Europe.

Pour le moment, la place faite aux produits culturels dans les accords commerciaux multilatéraux, tels l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994, l'Accord général sur le commerce des services ou encore le Code des opérations invisibles courantes de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), demeure ambiguë. Bien que soumis en principe aux disciplines générales de ces accords, les produits culturels y font l'objet de mesures particulières dans certains cas, ou bénéficient d'un régime d'exception dans d'autres cas. C'est ainsi que dans le cadre de l'Accord général sur le commerce des services, par exemple, pas moins de 25 pays ont fait inscrire des réserves en ce qui concerne leurs accords de coproduction cinématographique, dont un bon nombre de pays latino-américains, en donnant comme seule justification, dans la plupart des cas, le maintien d'une identité et d'une culture régionale ou linguistique. On retrouve la même ambivalence dans l'ALÉNA, lequel permet de soustraire les industries culturelles de son application en ce qui concerne les relations Canada–États-Unis et Canada–Mexique, mais sous peine de mesures de rétorsion si l'exemption en question est effectivement utilisée. Dans les relations États-Unis–Mexique, par ailleurs, les industries culturelles demeurent couvertes, mais le Mexique bénéficie malgré tout d'un certain nombre d'exceptions concernant en particulier le cinéma et la télévision. Quand au MERCOSUR, qui s'affiche de plus en plus comme un modèle concurrent de l'ALÉNA, il ne prévoit aucun traitement particulier pour les produits culturels, mais les parties ont quand même créé un comité sur la culture¹⁰ dont le tout premier rapport traitait, entre autres, de la pénétration du cinéma américain sur le territoire des États membres.

On retrouve également dans les accords commerciaux bilatéraux des indications claires d'une certaine réceptivité à l'idée de faire une place particulière aux produits culturels. Ainsi le récent accord de libre-échange conclu entre le Canada et le Chili comporte une clause d'exemption culturelle. Elle prescrit qu'aucune disposition de l'accord ne sera interprétée comme s'appliquant à des mesures adoptées ou maintenues par l'une ou l'autre des parties, sauf en ce qui concerne l'élimination des droits de douane. Par ailleurs, dans les traités relatifs à la promotion et à la protection de l'investissement conclus par le Canada avec divers autres pays, dont plusieurs pays latino-américains, on retrouve une clause qui exclut les investissements dans les industries culturelles. De telles clauses, même si elles ne sont pas encore généralisées en droit international, confirment que le débat sur la place des produits culturels dans les accords commerciaux internationaux est loin d'être terminé.

Il serait pour le moins surprenant que ce débat international n'ait pas de répercussions sur le processus d'intégration économique des Amériques d'autant plus que deux de ses plus importants protagonistes, le Canada et les États-Unis, sont directement engagés dans ce projet. Mais leurs préoccupations, en ce qui concerne la circulation des biens et services culturels, ne sont pas forcément celles des autres États du continent. C'est ainsi que durant les négociations sur l'ALÉNA, le Secrétaire mexicain au Commerce, Jaime Serra Puche, affirmait que l'inclusion des industries culturelles dans l'Accord « n'était pas quelque chose qui inquiétait le Mexique »¹¹. Il faut savoir cependant que le Mexique est un important exportateur de produits audiovisuels qui n'a pas intérêt à voir ses marchés limités par des clauses d'exemption culturelle, tout comme le Brésil d'ailleurs. Pour la majorité des autres États, par contre, la situation est différente. Ils pourraient partager les préoccupations du Canada sur la nécessité, non pas de restreindre en tant que telle la pénétration des produits culturels étrangers, mais plutôt de préserver un espace de production culturelle nationale et régionale. Il est symptomatique, à cet égard, de voir qu'en plein climat de déréglementation et de libéralisme économique, 13 pays latino-américains signaient en 1989 trois conventions visant la création d'un espace audiovisuel latino-américain.

Finalement, le véritable objet de ce débat sur la place des produits culturels dans les accords commerciaux internationaux est la capacité de l'État d'élaborer des politiques relatives au développement culturel. Dans un contexte où la logique industrielle se drape parfois de la logique nationaliste, il n'est malheureusement pas toujours facile de distinguer les interventions de l'État destinées à promouvoir l'essor économique des entreprises culturelles de celles qui visent à favoriser l'accès et la participation des citoyens à la vie démocratique par les industries culturelles. On pourrait difficilement accepter, cependant, que pour assurer une concurrence soi-disant parfaite en matière de commercialisation des produits culturels, on en arrive à priver les citoyens d'un accès à une forme d'expression qui fait partie intégrante du processus démocratique. Pour revenir à ce que disait l'Unesco à propos de la Décennie mondiale du développement culturel, « la participation à la vie culturelle est la traduction, au plan des valeurs, de la participation de tous à la vie publique et au développement des sociétés¹² ». Reste à voir comment ce débat évoluera dans le cadre du projet de Zone de libre-échange des Amériques.

Les conditions d'une prise en compte de la culture

La culture ne pourra véritablement trouver sa place dans le processus d'intégration continentale lancé à Miami que lorsqu'on aura compris qu'il n'y a pas de développement économique et politique possible sans développement culturel. En ce qui concerne la réalisation du projet d'une Zone de libre-échange des Amériques, il apparaît essentiel de dépasser le discours traditionnel sur l'accroissement des échanges culturels pour faire du projet lui-même une entreprise non seulement économique, mais aussi politique et culturelle, c'est-à-dire démocratique. De ce point de vue, la Conférence parlementaire des Amériques est un pas important dans la bonne direction. Mais, il faut aller encore plus loin et multiplier les occasions de débattre les répercussions d'un tel projet sur le plan des valeurs, des institutions et des modes de vie. En deuxième lieu, il importe d'envisager dès maintenant la place qui sera faite aux biens et services culturels dans cet accord en vue de faciliter dans toute la mesure du possible la circulation internationale des biens et services culturels, mais sans que l'expression culturelle propre d'un État ne s'en trouve menacée.

1 UNESCO, Guide pratique de la Décennie mondiale du développement culturel, Vendôme, Presses universitaires de France, 1987, p. 17-18.
2 Kim R. Nossal, « Le nationalisme économique et l'intégration continentale : hypothèses, arguments et causes » dans Denis Stairs et Gil R. Winham, Les dimensions politiques des rapports économiques entre le Canada et les États-Unis, volume 29 des études préparées pour le compte de la Commission royale d'enquête sur l'union économique et les perspectives de développement du Canada, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1986, p. 80.
3 « The Cultural Dimension of a Free Trade Area: The Case of Mexico », dans Stephen J. Randall, Herman K. Konrad et Sheldon Silverman, North America Without Borders?, Calgary, University of Calgary Press, 1992, p. 261.
4 Soledad Loaeza, « The Changing Face of Mexican Nationalism », dans Delal Baer et Sidney Weintraub, The NAFTA Debate, Grappling with Unconventional Issues, Boulder, London, Lynne Rienner, 1994, p. 145, 156.
5 Voir Graham Carr, Trade Liberalization and the Political Economy of Culture: An international Perspective on FTA, dans Canadian-American Public Policy, No 6, Juin 1991, The Canadian-American Center, University of Maine, p. 38.
6 Michael Walker, « Comments on the Role of Economics in Understanding Cultural Change », document présenté pour discussion à Cuernavaca, Mexique, mai 1992, p. 1.
7 Voir Daniel Szabo, « Mexican Economic Development and the NAFTA », dans Richard S. Belous et Jonathan Lemco, NAFTA as a Model of Development: The Benefits and Costs of Merging High- and Low-Wages Areas, Albany, State University of New York Press, 1995, p. 129, 131.
8 Voir en particulier Angel R. Oquendo, «NAFTA's Procedural Narrow-Mindedness: The Panel Review of Antidumping and Countervailing Duty Determinations under Chapter Nineteen», (1995) 11 Connecticut Journal of International Law, 61, 62 ; Stephen Zamora, « The Americanization of Mexican Law: Trade Issues in the North American Free Trade Agreement », (1993) 24 Law and Policy in International Business, p. 391.
9 Voir Marc Raboy, Ivan Bernier, Florian Sauvageau et Dave Atkinson, Développement culturel et mondialisation de l'économie, Un enjeu démocratique, Québec, Institut québécois de recherche sur la culture, 1994, p. 77.
10 MERCOSUR/GMC/RES3 No 34/92.
11 Maxwell A. Cameron, « North American Free Trade, Public Goods, and Asymetrical Bargaining: The Strategic Choices for Canada », dans Joseph A. McKinney et M. Rebecca Sharpless, Implications of a North American Trade Region: Multidiscipinary Perspectives, Ottawa, Carleton University Press, 1992, p. 72-73.
12 Supra, note 1, p. 22.